De klimaatdoelen zijn niet alleen technisch maar ook beleidsmatig haalbaar. Deze ‘verbouwing van ons land’ vraagt ook om een verbouwing van ons beleid: de spelregels in de markt via belastingen, subsidies, normeringen moeten fors worden aangepast. Dat blijkt uit onderzoek van CE-Delft, Berenschot en Kalavasta in opdracht van de NVDE. Zij geven antwoord op de vraag: met welke beleidsinstrumenten kunnen de doelen van het Klimaatakkoord het beste worden gehaald?
Duurzaamste = goedkoopste
De duurzame keuze moet de goedkoopste keuze worden. Pas de economische spelregels zo aan dat de burgers en bedrijven goedkoper uit zijn door CO2 te verminderen, aldus de bureaus. Beleid moet primair zijn gericht op deze economische spelregels en niet op specifieke technieken. Dat levert de meest effectieve CO2-reductie op tegen de laagste maatschappelijke kosten. Aanvullend beleid is nodig om ongewenste effecten op burgers met lage inkomens en op internationaal opererende bedrijven te voorkomen. Dat vraagt om gerichte maatregelen die de koopkracht en concurrentiepositie beschermen op basis van de optelsom van alle effecten.
Hoofdinstrumentarium: normeren en beprijzen
De drie onderzoeksbureaus laten zien dat er op de korte termijn nog veel te bereiken is via verbetering van het bestaande beleid, maar dat er voor de langere termijn forse verandering nodig is via een ‘nieuw hoofdinstrumentarium’, ruwweg vanaf 2025. Dat zal volgens de bureaus vooral moeten bestaan uit CO2-beprijzing en normen voor CO2-reductie. Een korte samenvatting staat hieronder.
Aanleiding
‘Genoeg potentieel voor doel 2030, maar succes hangt af van keuzes’, concludeerde het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) naar aanleiding van de Voorstellen voor Hoofdlijnen van het Klimaatakkoord. ‘Het is aan de overheid om duidelijke budgettaire en beleidsmatige kaders te schetsen ten behoeve van de vervolgonderhandelingen,’ aldus het PBL op 27 september. Dit was voor de NVDE aanleiding om Berenschot, CE Delft en Kalavasta opdracht te geven voor deze studie. Deze onderzoeksbureaus werkten mee aan een review van de analyse van PBL. Bovendien hebben drie hoogleraren die meewerkten aan de review van PBL ook een review gedaan van dit rapport.
“De analyse van PBL liet in september zien dat de doelen technisch haalbaar zijn. Dit onderzoek laat zien dat er ook voldoende beleidsmogelijkheden zijn” zegt Olof van der Gaag, directeur van de Nederlandse Vereniging Duurzame Energie (NVDE). De klimaattafels werken hier nu hard aan. Het rapport is bedoeld als hulp daarbij en brengt ook voor de politiek belangrijke keuzes in beeld.
Rapport: CE_Delft_180008_Noodzakelijk_beleid_Klimaatakkoord
Samenvatting CE-Delft, Berenschot en Kalavasta
De bureaus geven in dit rapport aan hoe de technische keuzes aan de klimaattafels moeten leiden tot aanpassingen van de instrumenten die de overheid hanteert om het klimaatakkoord te effectueren in onze samenleving.
De meeste mensen en bedrijven in onze samenleving zijn gedwongen om economisch verantwoorde keuzes te maken vanwege een beperkt budget of winststreven. Dus als je de keuze voor een alternatief dat minder CO2 uitstoot goedkoper maakt dan het fossiele alternatief dan krijgt de energietransitie vaart. Verder is het belangrijk dat een samenleving die 49% minder broeikasgassen uitstoot in 2030 niet duurder uit hoeft te zijn dan een samenleving, die doorgaat met fossiele brandstoffen. Daarmee is de vraag dus niet zozeer hoe hoog of streng worden de belastingen, subsidies en normeringen, maar meer hoe verdelen we de lasten en lusten zodanig dat burgers dit kunnen betalen en bedrijven hun concurrentiepositie niet verliezen, terwijl een ieder financieel wordt gemotiveerd in actie te komen.
De bureaus geven aan dat er een vijftal soorten instrumenten moet worden ingezet: 
Het doel van -49% in 2030 kan niet gehaald worden met bestaand instrumentarium van de overheid. Dit is logisch want het bestaand instrumentarium stuurt maar beperkt op emissiereductie. Dus er zullen nieuwe hoofdinstrumenten moeten worden ontwikkeld. Dit kost tijd en daarom denken de bureaus dat we deze instrumenten, als we ze in 2019 gaan ontwikkelen, pas vanaf 2025 kunnen inzetten. Het gaat dan vooral om CO2-normering en CO2-heffing van energiedragers.
Tot 2025 zullen we dus het bestaand instrumentarium maximaal moeten inzetten om voortgang te maken met de realisatie van de plannen in het Klimaatakkoord. We noemen dit versnellend instrumentarium. Het rapport geeft aan hoe hoog de energiebelasting, CO2-heffingen, subsidies etc. moeten worden om te versnellen. De bureaus pleiten bijvoorbeeld voor een verhoging van de belasting op aardgas en een verlaging van de belasting op elektriciteit; en voor een tender voor CO2-reductie in de industrie die voor de helft wordt gevuld met publiek geld en voor de helft met een eigen bijdrage obv CO2 door de industrie.
Zonder aangepaste en nieuwe infrastructuren zullen veel ontwikkelingen niet tot stand kunnen komen. Elektriciteitsnetten moeten verzwaard en uitgebreid worden. Warmte-, waterstof- en CCS-netten moeten worden aangelegd en het gasnet moet op sommige plekken worden aangepast of verwijderd. Hiertoe moet de overheid faciliterend instrumentarium inzetten en vanwege de doorlooptijd van het aanleggen van infrastructuren zal de overheid hierover zeer snel duidelijkheid moeten geven.
De aanpassingen aan onze belastingen zullen dusdanig zijn dat er ook vangnet instrumentarium moet worden ingezet om burgers, die de extra lasten niet kunnen dragen en bedrijven die hun concurrentiepositie verliezen te ondersteunen.
Tenslotte is de kans aanwezig dat onze samenleving ondanks de goede intenties het CO2-emissiereductiedoel toch niet haalt. Daarom stellen de bureaus ook een zekeringsinstrument voor. Dit instrument zal bestaan uit vooraf door de Tweede Kamer goedgekeurde activiteitbeperkende maatregelen.
De bureaus geven een eerste indicatie hoe de verschillende instrumenten een bijdrage gaan leveren aan het -49% doel in 2030. Daarbij gaan ze er overigens vanuit dat de opgave tussen 2020 en 2030 een stuk groter is dan de veronderstelde opgave van het Klimaatakkoord, omdat de Nederlandse samenleving in 2020 pas op 15% emissiereductie zal zijn t.o.v. 1990 met het bestaand beleid.
Rapport: CE_Delft_180008_Noodzakelijk_beleid_Klimaatakkoord
contactgegevens onderzoekers:
Frans Rooijers – CE Delft (015-21 50 150)
John Kerkhoven – Kalavasta (06-53 29 18 43)
Bert den Ouden – Berenschot (030-29 16 916)